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PPP,社会资本和政府一起做项目,钱从哪里来

2019/9/12 15:48:30

PPP,社会资本和政府一起做项目,钱从哪里来

新常态下的中国经济,亟需改革创新和动力转换。正是这样的背景下,政府与社会资本合作模式(PPP),受到各级政府力推、各类市场主体追捧,今年以来更成为一个热议不断的高频词汇。

 

这两天,由财政部政府和社会资本合作中心、上海金融业联合会主办的2016中国PPP融资论坛在上海召开,政府部门、世界银行、亚洲基础设施投资银行、丝路基金、银行、信托、金融租赁机构、PPP专家等,围绕PPP改革和融资热点议题展开探讨。

 

记者从会上了解到,PPP改革已形成广泛共识,逐渐连接起微观层面的“操作方式升级”和宏观层面的“体制机制变革”,成为贯彻五大发展理念的助推器、转换器和加速器。目前,中国已初步建立PPP制度框架,将步入模式深入推广、项目加速落地、创新持续完善的新阶段。

 


PPP模式下,游戏规则彻底变了


 

究竟什么是PPP?简要概括,这是私营部门参与基建项目的一种新玩法。这种模式下,游戏规则彻底变了。

 

丝路基金副总经理丁国荣引述2014年世界银行、亚洲开发银行和美洲开发银行联合出版的《PPP参考指引》的定义:“私营部门同政府部门之间达成长期合同,提供公共资产和服务。在这一合同安排下,私营部门需要承担主要风险和管理责任,并根据绩效获得报酬。”

 

同年,我国财政部出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,将PPP定义为“在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过使用者付费以及必要的政府付费获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。”

 

丁国荣指出,二者对PPP核心要素的描述是相同的——

 

首先,私营部门要长时间、深度地参与到项目中。对企业而言,意味着不能像以前承包工程那样,干完活就拿钱走人。在PPP模式下,企业不但要负责前期建设,还要以直接或间接的方式负责建成后的运营及维护工作,直至项目最终移交给政府。此外,深度参与也体现在项目的投融资方面。在PPP项目中,企业一般都要参与股权投资,并负责引入其他股权及债权类投资者。

 

其次,私营部门的收益,要与建设及运营期的表现相挂钩。“传统工程承包项目赚的是建设期的辛苦钱。承包商只要把成本控制好,一般来说赔钱的风险还是比较小的。但到了PPP项目中,游戏规则就彻底变了。对于企业来说,建设期需要不断投入,运营期后才能逐渐收获。而且最终的收益水平还要与项目运营的好坏直接挂钩。”丁国荣说,此外,成本控制也更复杂,企业要逐渐学会从整个项目周期的角度去思考成本管控问题,避免出现因节省建设开支而导致运营成本大幅上升的情况。

 

另外,在PPP模式下,私营部门要承担较多的项目风险。“从传统的工程承包,到现在的PPP,项目的参与方更多了,项目周期更长了,因此其中蕴含的风险可能呈几何级数地增加。”他以轨道交通类项目为例,PPP项目会涉及项目建成后的运营维护和保养,整个项目周期可能长达30年,有些甚至可以到50年。在这一过程中,要面临项目超支风险、完工风险、环境风险、市场风险、政策风险、法律风险等多方面风险。如何评估并管理长期中多变量的风险,成为此类PPP项目成败的关键。


这两年,PPP项目火了


 

 近来,PPP模式成为国际公认的社会资本参与公共资源配置的有效途径之一。

 

上海市副市长赵雯在论坛上指出,事实上,上海市很早就在推进社会资本参与公共资源配置方面进行了探索并积累了一定经验,例如上世纪90年代南浦大桥、延安东路隧道、大场水厂等项目。新形势下,上海将推进PPP模式在旧区改造、轨道交通建设、环境改造、新城建设、重大工程等基础设施建设方面的应用。

 

最近几年间,响应十八届三中全会提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”,一大批PPP项目陆续进入操作阶段。

 

据财政部全国PPP综合信息平台显示,截至今年上半年, PPP模式储备项目达9285个,总投资超过10.6万亿,其中已落地项目的投资额超过1万亿元。

 

PPP模式作为一项以供给侧结构性改革为主、需求拉动为辅的制度创新,通过大众创业、万众创新的机制转换,为增加公共产品公共服务供给、稳增长提供了一种新的动力。

 

财政部副部长史耀斌介绍,财政部已推出两批、共232个国家示范项目,总投资超过8000亿元,截至今年上半年,示范项目落地率已达到48.4%,在落地项目中民营企业、混合所有制企业和外资企业的比率为45%。目前,财政部正在与其他20个部委联合开展第三批示范项目遴选工作;同时不断完善各项支持和奖补政策,设立总规模1800亿元的国家PPP融资支持基金,发挥政策组合优势,加快项目落地。

 

中信集团是中国最早采用PPP模式推动城镇化建设、服务于国家一带一路等重要战略的企业集团,参与了2008年奥运鸟巢主体育场,中国西部国际博览城,阿尔及利亚高速公路等一系列具有国内和国际影响力的PPP项目。龙元建设集团作为业内较早进入PPP领域的民营建筑企业,打造PPP全生命周期投资运营服务平台。截至目前,共承接了12个订单,投资总额近170亿元。

 

中国PPP基金董事长周成跃透露,作为社会资本方,基金公司目前已先后与10个省、区相关政府部门及部分社会资本方进行了项目对接,洽谈重点项目136个,涉及总投资规模达14741亿元。其中,基金公司深入对接项目31个,涉及项目总投资规模2564亿元,基金投资占项目总投资金额比例约为5%-8%。首批PPP项目已在内蒙古、河南两省逐步落地,项目总规模为819亿元,基金公司投资金额55亿元,涉及轨道交通、棚户区改造、生态保护、水系治理、新型城镇化、扶贫开发等多个领域。


创新的PPP,需要创新的融资来支撑


  

成效卓著,不过,当前PPP模式在我国的发展尚处初始阶段,仍面临着观念转变不到位、政策衔接不配套、机构能力不足、信息公开透明要加强、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范等挑战。

 

从各国PPP项目的发展实践看,持续的融资能力是PPP项目成功的关键和核心。由于PPP项目大多投资规模巨大,期限一般都长达20年以上,传统的银行信贷模式难以完全满足。在项目的不同时期,现金流特点和风险收益都不同,需要匹配不同性质的资本,采取不同的融资方式进行融资。

 

对此,中国人民银行金融市场司司长纪志宏认为,应加大融资创新力度,根据金融机构、集团化发展、综合经营发展的趋势,结合PPP项目的实际特点和自身的特长,积极创新符合PPP项目融资需求特征的金融产品,提供涵盖PPP项目全生命周期的综合金融服务。

 

“通过开发性、商业性信贷支持,发展项目收益票据,资产支持票据,这样一些针对项目现金流的金融产品创新,通过发展股、债、贷以及基金的结合,还有保险资金等方式全方位参与,才能够满足PPP发展不同阶段的多元化差异化的融资需求和退出机制。”纪志宏说。

 

2015年国办发42号文提出,鼓励资本市场与PPP模式全面对接。由于债券融资成本较低、期限较长的优点与PPP项目的融资需求较为契合,可以优化PPP融资结构,实现“落一子而活全局”。中央国债登记结算有限公司副总经理王平提出,应积极促进PPP在银行贷款之外,深度参与债券市场,以多元创新、有的放矢的方式,实现高效投融资。

 

就PPP利用债券市场的途径,他以地方政府债为例:“假设项目资本金比例为25%,地方政府占资本金出资比例为20%,则地方政府每出资100亿元,理论上可带动投资2000亿元。”,其次,2015年开始国开、农发行推出专项建设债券,2016年进一步扩大规模,所筹集的专项建设基金同样可以为符合条件的PPP提供部分种子基金。除了传统的企业债券融资模式之外,PPP项目在创新型债券领域大有可为,比如明确的经营权、稳定的现金流,使PPP项目在资产证券化方面具备一定基础。

此外,政府与社会资本的合作模式有很强的金融属性,而金融资本天然就有流动的需求。因此,PPP项目交易流转的市场需求是巨大的,也是客观存在的,需要用创新的市场化手段来加以推动,但实践中还缺乏为PPP项目的交易流转提供公共透明的运作舞台。目前,上海联合产权交易所在财政部PPP中心的指导下,搭建PPP项目交易流转平台。

 

上海联合产权交易所总裁钱琎称,该平台的建立能够为PPP项目中社会资本提供进入、退出或流转的可能,也为新的社会资本进入存量项目提供了流通,从而保持社会资本积极参与PPP项目的动力和活力,是对PPP项目从发起、融资、建设、运营到退出整个生态链的充实和完善,有助于构建PPP事业的长效发展机制。